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Jueves 29 de junio de 2017

Provincias: El avance del impuesto a los Ingresos Brutos

Sección
Integración
Fecha
27 de enero de 2017

IARAF *

El principal tributo que administran las provincias argentinas ha sido en los últimos 25 años el Impuesto a los Ingresos Brutos (IIBB), con una destacada presencia y una tendencia creciente en su participación.

El impuesto a los Ingresos Brutos (IIBB) es un impuesto de tipo plurifásico y acumulativo, que se caracteriza por ser altamente ineficiente desde el punto de vista económico, pues genera los conocidos efectos de acumulación y piramidación que incentivan decisiones distorsivas en la asignación de los recursos.

A fines del siglo pasado se comenzaron a dar pasos tendientes a su gradual reemplazo por la vía indirecta de reducir o eliminar las alícuotas en las actividades primarias e industriales, lo que en la práctica implicaba ir transformándolo paulatinamente en un impuesto al consumo. Sin embargo a partir de la crisis de la convertibilidad (año 2001-2002) se ha recorrido rápidamente un camino inverso en el cual la totalidad de las jurisdicciones produjo incrementos significativos en las alícuotas legales del impuesto y un fuerte retroceso en la cantidad de actividades alcanzadas con la alícuota cero.

Lo expuesto pone en evidencia que en la última década se habrían profundizado las distorsiones económicas originadas en el impuesto a los ingresos brutos. A las ya conocidas distorsiones del impuesto a los ingresos brutos, se le sumó un nuevo elemento ante la generalización de las operaciones interjurisdiccionales, fundamentalmente aquellas en las que el cliente es un consumidor final. El impuesto a los ingresos brutos siempre ha tenido dificultades para el tratamiento de estas operaciones, y en consecuencia los fiscos han aplicado presunciones para captar estas operaciones a través de los múltiples mecanismos de recaudación anticipada existentes, que en muchos casos han llevado a situaciones de doble imposición, sumando así una nueva distorsión.

En su afán de afianzarse como ciencia, la economía tomó prestado de otras ciencias “duras” conceptos como el de histéresis, que es la tendencia de un material a conservar una de sus propiedades, en ausencia del estímulo que la ha generado. El concepto fue extrapolado a la ciencia económica para explicar por qué algunos fenómenos como el elevado desempleo de un periodo de crisis puede mantenerse alto, aún luego de que la crisis fue resuelta. En el caso actual, puede emplearse el concepto de histéresis para invocar la razón por la cual un impuesto que el consenso general identifica como malo, ha prevalecido y ganado importancia en periodos en los que no había otra razón para que ello ocurra que no fuera que era un impuesto “malo conocido” que recaudaba mucho dinero y de manera poco visible para los contribuyentes locales. En un idioma más pedestre, es la aplicación de la frase “provisorio para siempre” tan característica incluso de otros tributos como el impuesto al cheque y las retenciones a la exportación que nacieron como temporales y extraordinarios durante la crisis de 2001 y 2002; y hoy siguen formando parte estable de la estructura tributaria argentina.

El impuesto a los ingresos brutos experimentó a nivel agregado un notable crecimiento en su volumen recaudatorio tanto en términos absolutos como en términos relativos dentro de la estructura tributaria de los distintos estados provinciales. Esta mayor presión fiscal ejercida tiene su correlato en el hecho de que la influencia del impuesto a los ingresos brutos como componente explicativo del precio al público de bienes y servicios ha experimentado un notable crecimiento en los últimos años. En el año 1993 el consolidado provincial obtenía más de la mitad de sus recursos tributarios propios de este impuesto, aunque la importancia relativa era claramente dispar entre provincias. La recaudación sólo de ingresos brutos estaba contenida 1,2 veces en la obtenida por la suma del resto de tributos en Buenos Aires, era el equivalente a 4 veces del resto en Chaco, y a 7,5 veces el Tierra del Fuego. El mismo cálculo efectuado para el 2015 muestra cómo ingresos brutos fue ganando terreno claramente frente al resto de instrumentos en todas las jurisdicciones.

A partir del año 2003 se observa un quiebre en la composición de los recursos tributarios, destacándose el crecimiento en la participación del impuesto a los Ingresos Brutos, que representó 61,8% de los recursos tributarios propios, resultado, entre otros factores, de la inflación posterior al colapso de la convertibilidad, que elevó la base imponible del impuesto.

Los tributos Inmobiliario y Automotor, en oposición, mostraron caídas en su participación que se mantuvieron hasta la actualidad, profundizando la regresividad del sistema tributario sub-nacional. Esto se debió a que, principalmente en el caso del impuesto inmobiliario, no fue hasta el año 2007 que se comenzó a actualizar el valor de las propiedades a los efectos de reconocer la valoración nominal (y también real) del valor de las mismas, fruto del proceso inflacionario y del comportamiento de la economía en ese periodo. Si bien a partir de ese año comenzó una generalizada política de ajustes de base imponible de los inmuebles, el mismo sirvió para que este tributo frenara su declinación, pero no para recuperar sus niveles históricos de aporte a los recursos provinciales. La tendencia destacada se profundizó a partir del años 2008 como consecuencia de los generalizados incrementos de alícuotas legales del impuesto a los ingresos brutos. El Impuesto a los Sellos, otra fuente de distorsiones, concentró 8,6% de los ingresos, pasando a ser el segundo impuesto en importancia, mientras que Inmobiliario y Automotor representaron porcentajes menores al caer su aporte relativo a una tercera parte y la mitad, respectivamente, de lo que significaban en 1995.

Un análisis hipotético puede ayudar a cuantificar el efecto de la evolución reseñada en la recaudación provincial. A través del mismo, se plantea cuál hubiera sido la recaudación de ingresos brutos en caso de mantenerse la estructura de los primeros años de la serie analizada, es decir, se cuantifica cuál fue la recaudación extra que las provincias obtuvieron al realizarse el mencionado cambio en su estructura de recaudación de tributos propios. El análisis ilustra también, de manera reversa, cuál sería el “costo fiscal” para cada provincia de volver a su estructura tributaria histórica, si aplicaran como único instrumento para alcanzar dicho objetivo, una rebaja en ingresos brutos.

En concreto, el avance de ingresos brutos sumó a la presión fiscal total de nuestro país, el equivalente a más de 2% del PBI anual. En el mismo periodo, el gasto público provincial creció casi un 5% del PBI (el gasto provincial pasó de representar un 11,5% del PBI en 1993 a un 16,1% en 2015), de manera que el extra de presión fiscal por Ingresos Brutos incluso debió ser complementado con otros ingresos como las transferencias desde la nación, que crecieron a un similar ritmo como también lo hizo la presión fiscal nacional.

La evolución absoluta y relativa de la performance recaudatoria del impuesto a los ingresos brutos en los últimos años implicaría una desventaja, pero a la vez también una oportunidad para una reforma que implique su eliminación.

Se habla de desventaja puesto que el incremento en la importancia de este tributo como fuente propia de recaudación provincial ha implicado que en la actualidad, la alícuota equivalente de un mejor impuesto que lo pueda sustituir (alícuota de un Impuesto a las ventas finales provincial, IVA provincial, o sobretasa de IVA que posibilite la misma recaudación que ingresos brutos) sea más elevada de la que se hubiera verificado en la última década del siglo pasado, cuando se inició un proceso de sustitución parcial del tributo.

Pero también se avizora una oportunidad puesto que la reducción en la importancia relativa de otras fuentes tributarias provinciales abre la posibilidad que, en el marco de una discusión seria y profunda de la reformulación del sistema tributario subnacional, la sustitución del impuesto a los ingresos brutos no se limite solamente a su reemplazo directo por otro tributo, sino que se vaya a una modificación más integral que contemple la reformulación de otros impuestos vigentes que han perdido significación, la posibilidad de traspasos de potestades tributarias entre Nación y Provincias e incluso la modificación del sistema de coparticipación. El debate debiera ser acompañado, además, con la otra cara de la moneda en esta cuestión, que es el gasto público, su composición y eficiencia.

* Instituto Argentino de Análisis Fiscal

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