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Jueves 25 de mayo de 2017

Provincias: La otra cara de la reforma tributaria

Sección
Integración
Fecha
24 de marzo de 2017

Guillermo Gammacurta*

El Gobierno Nacional impulsa una reforma tributaria integral, quizás una de las deudas más grandes que tiene el país. Si bien las provincias han aportado su visión, es importante considerar la situación de los municipios en procura de trazar una reforma que también lo contemple, dado el crecimiento en los últimos 20 años del rol de los gobiernos locales en la implementación de políticas públicas, no sólo desde el punto de vista de la puesta en marcha sino también por la necesidad de hacerlo con el aporte de fondos propios.

En la actualidad, el 50% de los recursos municipales provienen de lo que reciben de la coparticipación y de otras transferencias corrientes, nacionales y provinciales. En tanto que los recursos propios corresponden en un 32% a tasas, derechos y contribuciones y en un 8% a otros recursos corrientes, es decir, que los ingresos propios alcanzan solamente el 40%, según surge del estudio "La estructura de la recaudación municipal en la Argentina: alcances, limitaciones y desafíos", realizado por las universidades de General Sarmiento y de San Martín.

Recurso

La principal fuente de los recursos propios municipales son las tasas, derechos y contribuciones, que explican más del 80%, en tanto que el 12% son otros recursos propios, 5% impuestos y 3% regalías. Según el mismo estudio, solamente dos tasas dan cuenta del 75-80% de la recaudación: servicios generales -el histórico ABL- y seguridad e higiene. La primera tiene mayor importancia en los municipios pequeños y medianos, y la segunda, en los grandes y metropolitanos. La tercera en importancia es la tasa que cobran los municipios periurbanos o rurales por la prestación de los servicios de conservación, reparación y mejorado de calles y caminos municipales. En el país esta tasa representa el 3% de la recaudación total proveniente de tasas, sin embargo, en los municipios rurales alcanza al 15% de los recursos propios.

"De un relevamiento de la normativa tributaria para los 100 municipios más grandes del país, se han detectado más de 130 tasas diferentes, algunas de las cuales son comunes y generalizadas en todas las jurisdicciones, mientras que existen otras puntuales detectadas en pocos casos. Y en promedio para los municipios, cada jurisdicción contempla en su legislación unas 20 tasas, derechos y/o contribuciones sobre los más variados hechos imponibles", explicó la economista Sofía Devalle, miembro del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF).

En ese sentido, Agustín Lodola, profesor de Economía de la Universidad Nacional de La Plata, aporta su visión acerca de la génesis de este aumento caótico. "Debido a algunos inconvenientes políticos los municipios fueron creciendo en la cantidad de tasas, pero tienen que fortalecer las tres tasas más importantes, porque cuando se analiza se ven que tienen muchos problemas de ineficiencias, no recaudan eso que es su recurso originario y entonces inventan tasas como la tasa de combustible, y son tasas que sí distorsionan mucho, como por ejemplo gravar el combustible, es algo muy distorsivo", afirmó.

"Si bien es cierto que hay municipios en donde hay muchas tasas, eso entraña el preconcepto de que los municipios sólo pueden cobrar tasas por servicios prestados. Eso no es así porque hay un principio básico en materia de tributación que es el de capacidad contributiva, y uno no puede pretender en el caso de ABL que contribuya en la misma proporción un vecino de una casa particular por 200 m2 que una empresa que ocupa 5.000 m2. Entonces, es cierto que hay un esquema de infinidad de tasas en los municipios, ahora eso tiene que ver con este concepto que está instalado de que los municipios tienen que percibir tasas por la prestación de servicio y esto hace que permanentemente los municipios que han tomado eso como objetivo, estén viendo que tasa pueden incorporar para incrementar la recaudación", analizó el secretario de Economía y Hacienda del municipio de San Martín, Guillermo Sauro.

Sustitución

Uno de los puntos centrales de la reforma es la posibilidad de sustituir el IIBB provincial por un tributo al consumo con menos efectos distorsivos, como podría ser un IVA provincial y un Impuesto a las Ventas Finales. Al respecto, Sauro consideró "inviable" la eliminación de IIB "porque representa el 70% de la recaudación de cualquier provincia, entonces con qué se va a reemplazar. Un impuesto a las ventas minoristas es una mentira porque no vas a grabar ni la actividad industrial ni la mayorista, lo más fácil de controlar, y es donde está concentrada la recaudación. El impuesto puede ser distorsivo pero la progresividad está en el uso del impuesto".

"Eliminar IIBB provocaría que los municipios pierdan referencia para cobrar la tasa de Seguridad e Higiene, que es la primera en importancia para todos los municipios grandes. Se pierde referencia porque los municipios cobran esa tasa en función del IIBB y tienen a ARBA como respaldo para fiscalizar", advirtió Lodola.

Algunos cálculos estiman que para sustituir la recaudación de IIBB por IVA, habría que agregarle unos 13% puntos lo que lo llevaría a un nivel insostenible. Por supuesto que los municipios reciben coparticipación tanto de IIBB como de IVA, por lo que cualquier modificación en el esquema actual debe contemplar que no se recientan los fondos que reciben los gobiernos locales.

Al respecto, Devalle afirmó que "cualquiera de las alternativas de sustitución requeriría de una importante reforma y discusión en el ámbito provincial, por el grado de complejidad que implica. Y de esta discusión, no debería quedar al margen el ámbito municipal, considerando por un lado que también reciben recursos por coparticipación del nivel provincial, y además debido a que en los propios municipios funciona el mencionado impuesto a los ingresos brutos municipal, disfrazado de tasa a la actividad económica. Por ejemplo, en el caso que el IIBB fuese reemplazado por un Impuesto a las Ventas Finales, una de las ventajas de esta alternativa es que podría ser replicada a nivel de los gobiernos locales, sustituyendo el tributo actual por una sobretasa al IVF provincial, si se busca que este nivel también avance en la eliminación de los tributos distorsivos".

Son varios los municipios que en los últimos años encararon una simplificación de las tasas, considerando que como se dijo las más importantes son 3: ABL, Seguridad e Higiene y la de red vial. En ese sentido, Sauro sostuvo que "cualquier reforma que uno pretendiera hacer en un municipio con eliminación o simplificación de tasas, claramente tiene que tener como contrapartida una mejora de la coparticipación. En San Martín tenemos el 85% de la recaudación concentrada en dos tasas y hemos eliminado tasas que consideramos distorsivas para la actividad económica".

Otro aspecto que surge de la multiplicidad de tasas es el de la presión tributaria emergida de las dobles o triples imposiciones. "Es un hecho ya ampliamente debatido que la carga que ejercen los impuestos en Argentina ha crecido de manera sostenida en los últimos 15 años, habiendo llegado a un récord máximo en el año 2015, retrayéndose ligeramente en 2016 producto principalmente de los cambios en el Impuesto a las Ganancias y los Derechos de Exportación. Los tres niveles de Gobierno han sido partícipes de este crecimiento en la presión tributaria argentina", explicó Devalle.

Para cerrar, Lodola aporta otro vector a considerar: "La reforma que tienen que hacer los municipios es de administración tributaria, es decir tratar de recaudar mejor los principales tributos que tienen, porque recaudan muy mal y desaprovechan muchísimo, y quieren suplir eso con nuevas tasas, generalmente para las empresas, y ya no se trata de una cuestión sólo de plata sino de la cantidad de trámites que hay que hacer para que te habiliten todas las tasas".

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