El no haberse cumplido con la manda constitucional ni saber cuándo podrá cumplirse genera una serie de efectos que no parecen tener tanto que ver con la asignación de recursos sino con la gestión. Han transcurrido 28 años desde aquel mandato y 26 años de continuo incumplimiento.

 

En julio de 1995 se publicó una amplia recopilación de aproximadamente 40 trabajos publicados con motivo de la reforma constitucional de 1994(1) donde se incluyeron algunos notables documentos aportados por la Asociación Argentina de Estudios Fiscales y el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la (entonces) Capital Federal, entre otros organismos.

 

En esa obra se mostraba el alcance de la nueva CN promulgada mediante la Ley 4430 (10/1/95) y lo que se esperaba de ella en materia fiscal. También se comentó la cláusula reglamentaria del ahora art. 75 inc. 2 donde el texto constitucional se autoimpuso la obligatoriedad de sancionar un nuevo régimen de coparticipación (LCF) antes la finalización del año 1996. Han transcurrido 28 años desde aquel mandato y 26 años de continuo incumplimiento.

 

El plazo de 2 años allí fijado no era arbitrario, sino que era una de las últimas cuestiones pendientes del Acuerdo de Coincidencia para la Reforma Constitucional del 14 de noviembre de 1993 (usualmente conocido como Pacto de Olivos) y donde la nueva ley de coparticipación debían votarla los legisladores comprometidos en el Pacto cuyo mandato caducaba.

 

Tardíamente pero con cierto consenso político, se presentó un proyecto suscripto por el Senador Ramón Ortega(2), que hasta donde es de nuestro conocimiento, fue el único intento legislativo de cumplir con el mandato constitucional.

 

1|¿Existe interés en cumplir?
Cabe preguntarse hasta qué punto existe interés en cumplir y hacer cumplir una eventual nueva ley de coparticipación habida cuenta de la discrecionalidad con que se ha manejado la Nación, por ejemplo, apropiándose de la recaudación del Impuesto sobre los Débitos y Créditos bancarios (originalmente concebido para garantizar la cancelación de la deuda pública) o imponiendo las llamadas “retenciones” a la exportación (cada uno de esos gravámenes recauda un 7 aprox. % del total y ambos se coparticipan, pero en menor medida).

 

Mientras tanto se mantiene vigente y operativa la Ley 23548 (la única ley de coparticipación sancionada en un contexto democrático) pero que se aprobó marginando al conurbano bonaerense (por lejos, el sector de pobreza más densamente concentrado de la Nación).

 

Con la sanción de la Ley 23548 se derogó la anterior Ley 20221 que contenía criterios objetivos de reparto y estaba inspirada -hasta donde es de nuestro conocimiento- por las enseñanzas de las cátedras de Finanzas Públicas de la Universidad La Plata.

 

Esta norma legal estuvo suscripta por el entonces presidente Gral. Alejandro Lanusse, pero fue publicada por el Gobierno del Dr. Héctor Cámpora, cuestiones que debilitaron su aplicación posterior. Si se permite un juicio de valor, era una ley demasiado buena para el contexto local.

 

2|Ley 23548 obligaciones para los fiscos
Dino Jarach comenta en detalle los antecedentes de las garantías para los contribuyentes al referirse a la Ley 14060 (1951)(3) y citaba como precedente a la Ley 12139 (1934). Esta última ya prohibía la superposición por parte de las provincias de establecer impuestos análogos a los coparticipados.

 

A pesar de la antigüedad del tema, ciertas restricciones legales continúan operativas, por lo que aquí se desarrolla un breve listado (resumido) de la normativa que permanece vigente (aunque es escasamente respetada por los fiscos locales) y se mencionan algunas vulneraciones a la misma.

 

a) La prohibición de analogía no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados (salvo por actividades o bienes relacionadas con impuestos internos) a pesar de lo cual los fiscos municipales pretenden gravar a los contribuyentes extra jurisdiccionales invocando la potencialidad del servicio, cuestión que contradice la efectiva prestación del mismo.

 

Así, desde la jurisprudencia suprema recaída en el caso de “Esso” los contribuyentes deberán pagar tasas por servicios no prestados (que más que nunca, deben ser consideradas impuestos) por el desarrollo de actividades ejercidas (en los términos del Convenio Multilateral) en jurisdicciones donde no cuentan con establecimiento.

 

En otros términos, si bien en “Laboratorios Raffo”, la CSJ había restringido la imposición extraterritorial resultante del “impuesto a la valija”, luego se la restituyó parcialmente, convalidando la asignación de potestad tributaria a municipios para recaudar aún donde no existe local habilitado, ni por lo tanto la posibilidad de prestar (ni siquiera potencialmente) algún servicio que justifique la percepción de una tasa retributiva.

 

b) Respecto de las materias primas tampoco se deben gravar con una imposición proporcionalmente mayor -cualquiera fuere su característica o denominación- que la aplicada a actividades, bienes y elementos vinculados con bienes y servicios análogos o similares y no sujetos a impuestos internos específicos a los consumos.

 

Pero la denominada “mera compra” da lugar a una imposición que excede el límite mencionado. La contradicción existente entre la ley de coparticipación federal, en este caso el Código Fiscal de Córdoba y el párrafo 3° del Artículo 13° del Convenio Multilateral quedó evidenciado en el caso Tranding Sur c/Pcia. de Córdoba (la causa se refería a operaciones de exportación).(4)

 

c) De las obligaciones de la LCF se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre la transmisión gratuita de bienes (entre otros); pero en el caso de Pcia. de Buenos Aires, debe analizarse si este gravamen es un verdadero impuesto “real” a la “transmisión de los bienes” (que está permitido) o “personal” sobre el “enriquecimiento de los sujetos” al que le cabe la prohibición de analogía contenida en la Ley 23.548.

 

d) Solo están permitidos los impuestos o tasas provinciales y/o municipales vigentes al 31/12/1984 que tuvieran afectación a obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen. Esa norma de la LCF no es respetada en absoluto y sólo ha merecido un rechazo marginal por parte de la CSJ.

 

e) Los impuestos sobre los ingresos brutos deben recaer sobre los ingresos provenientes del ejercicio de “actividades empresarias” civiles o comerciales con “fines de lucro”. Sin embargo, cada vez más seguido trascienden sentencias donde las administraciones provinciales cuestionan lo entrecomillado.(5)

 

f) Según la LCF pueden gravarse las actividades conexas a las exportaciones (transporte u otra de similar naturaleza) pero no las exportaciones propiamente dichas tanto de bienes como de servicios. Sin embargo, en la práctica sólo se eximen ciertas exportaciones de servicios cuando en realidad todos ellos están excluidos de las potestades locales.

 

g) Para la determinación de la base imponible se deben computar los ingresos brutos devengados en el período fiscal, excepto para los contribuyentes que no tengan obligación legal de llevar registros contables para quienes será el total de los ingresos percibidos en el período.

 

Esta disposición no es respetada en la práctica, acentuando el problema de los saldos a favor de impuestos, sobre todo en las pymes donde el ingreso del gravamen por medio de pagos a cuenta esta desvinculado de la percepción del ingreso gravado.

 

h) El impuesto de sellos debe recaer sobre instrumentos y operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por entidades financieras regidas por la ley 21526. Ello supone un impuesto a las operaciones monetarias que debería ser prorrateable en función del tiempo (mediante “numerales”) cuestión que no es respetada por la legislación de la CABA.

 

i) La LCF obliga a no gravar y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción por vía de tributos, los productos alimenticios en estado natural o manufacturado. Sin embargo, fue sólo el Código Alimentario Nacional que habilitó la prohibición de las denominadas tasas de abasto.(6)

 

3|Reflexiones finales
Es usual invocar que la distribución de fondos coparticipables debe ser proporcional a las competencias, servicios y funciones (CN art. 75, inc. 2, párrafos 3 y 5) cuestión que es tanto difícil de definir y aplicar como fácil de vulnerar: la quita unilateral de la recaudación a la CABA por parte de la Nación, mediante Decreto 735/2020 es una muestra representativa de lo expuesto. En este caso, la peyorativa réplica de la jurisdicción perjudicada (CABA) fue ampliar la base imponible del impuesto de sellos.

 

La crisis del sistema constitucional no parece ser tanto un tema de asignación de recursos sino más bien que se trata de un problema de gestión: las razones por las cuales determinadas provincias exhiben indicadores mucho mejores de los previsibles, mientras que otras jurisdicciones no pueden superar secularmente los parámetros mínimos que cabía esperar de ellas es un tema que todavía no ha sido aclarado en profundidad.

 

Argentina no sólo exhibe reiterados fracasos en materia de distribución; al final el reparto de los ingresos es independiente de la legislación de fondo y se basa en sistemas administrativos de percepción y retención unificados (Ingresos Brutos) por fuera del Convenio Multilateral o por impuestos nacionales anómalos (retenciones a las exportaciones, débitos y créditos bancarios, etc.) que luego se asignan circunstancial y discrecionalmente desde el gobierno central.

 

No parece que sea viable sancionar próximamente una LCF que cumpla con el mandato de la CN, por lo cual es probable que esa obligación se mantenga incumplida; pero al menos puede exigirse un cumplimiento estricto de las obligaciones asumidas desde hace casi un siglo en materia de garantías. Si este ligero repaso ayuda en ese sentido, su misión estará cumplida.

 

1) El federalismo fiscal a partir de la reforma constitucional. Félix Borgonovo (Director). Asociación Mutual federal de Empleados de la DGI de la República Argentina.

 

2) Expediente 264/00; Origen: Senado de la Nación; Proyecto de ley sobre sistema de coordinación financiera y fiscal. Ortega, Ramón Bautista. Nº D.A.E. 21-03-2000.

 

3) Jarach, Dino; Curso Superior de Derecho Tributario; Liceo Profesional CIMA, 1969. Pag. 50. Adicionalmente, la evolución de su pensamiento respecto del art. 4 de la CN y de la diferenciación con el entonces art. 67 evidencia un relevan-te enfoque no siempre debidamente considerado.

 

4) Lorena G. Montiel y Ricardo M. Chicolino; La “mera compra”, un concepto que vuelve a ser protagonista de un conflicto entre legislaciones; Novedades Fiscales; Ámbito: 21 Junio 2022.

 

5) Centro de empleados de comercio de General Ramírez y zona de influencia c/ Administradora Tributaria de Entre Ríos (A.T.E.R) s/ acción de inconstitucionalidad y Asociación Bancaria c/ Tribunal Fiscal de Apelación s/ impugnación de resolución. Recurso extraordinario de inapl. de la ley en Pcia. Buenos Aires.

 

6) Grinberg, Gustavo y González, María Soledad; Tasas de abasto y las facultades de las autoridades locales de efectuar controles higiénico-sanitarios; Doctrina Tributaria Errepar (DTE); Tomo XIX.

Marzo 2012.

 

Por sus fundamentos (entre otros): Aguas Danone de Argentina SA c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/ acción declarativa (2/9/2011).