Un informe de la calificadora grafica cómo los desequilibrios económicos ensombrecen la estabilidad institucional de las provincias y municipios argentinos.
Volatilidad; falta de financiamiento y de acceso a moneda extranjera, pese a estar endeudadas en ella, son factores que, en el contexto general de la inestabilidad económica argentina, limitan la capacidad de los gobiernos locales y regionales para llevar a cabo una planificación financiera. La consecuencia es la sensible afectación de la estabilidad institucional de los mismos. La conclusión corresponde a un informe de
S&P Ratings publicado días atrás, tras realizar la “Evaluación del marco institucional” de provincias y municipios argentinos, a las que considera como “muy volátil y sin recursos suficientes”, la más negativa de las seis posibilidades definidas por la calificadora.
Entre los puntos salientes, la calificadora encuentra que la distribución de los aportes “no guarda relación directa con el tamaño, la población o las necesidades financieras” de los distritos. El escenario se complicaría si – tras un cambio de gobierno nacional- se decide una reducción de los impuestos coparticipables. Según el informe se espera que “la volatilidad y la falta de financiamiento continúen en el mediano plazo, dadas las condiciones macroeconómicas inestables en Argentina que limitan la capacidad de los gobiernos locales y regionales para llevar a cabo una planificación financiera más allá de un horizonte de 12 meses y plantean dudas sobre su capacidad para acceder a moneda extranjera para el pago del servicio de la deuda”.
Las restricciones anunciadas sobre el acceso de las provincias a dólares al tipo de cambio oficial apuntan a una tendencia de debilitamiento en el corto plazo, lo que a su vez incrementa el riesgo de liquidez de las provincias dada su incapacidad para ahorrar en dólares a pesar de que un gran porcentaje de su deuda está denominada en moneda extranjera.
En el mediano plazo, el hecho de que Argentina aborde de manera sostenible los principales desequilibrios macroeconómicos estructurales podría llevar a revisar la tendencia a una evaluación positiva o mejorar la evaluación del marco para las provincias, “especialmente si condujera a una mayor capacidad de planificación, estabilidad en el reparto discrecional de ingresos y un acceso más previsible a divisas para el servicio de la deuda”.
Las transferencias del gobierno central representan aproximadamente la mitad (53%) de los ingresos provinciales, incluidas las trasferencias automáticas por coparticipación (47%) y otras transferencias discrecionales, incluidas las de capital.
Fortalezas y Debilidades de las provincias
Las fortalezas detectadas en la evaluación son: i) Marco de coparticipación previsible que rige la distribución primaria de los ingresos compartidos entre las provincias; ii) Buena transparencia y rendición de cuentas en la presentación de informes fiscales y de deuda.
Las debilidades halladas son: i) las condiciones macroeconómicas inestables aumentan los riesgos de liquidez y desempeño fiscal; ii) un horizonte de planificación corto y realista para las finanzas de los gobiernos locales, impulsado principalmente por la inestabilidad macroeconómica; iii) aplicación condicional del marco de responsabilidad fiscal, con suspensión recurrente de objetivos fiscales durante períodos de crisis económica.
Previsibilidad
A pesar de un marco desarrollado de reparto de ingresos fiscales, la inestabilidad macroeconómica socava la previsibilidad y comprime el horizonte de planificación financiera de los gobiernos locales. El marco principal para la participación en los ingresos de las provincias y la ciudad de Buenos Aires, conocido como coparticipación, está vigente desde 1988, con coeficientes de distribución de los ingresos tributarios codificados en la ley. La asignación de ingresos es muy previsible y políticamente difícil de cambiar. En el pasado, el soberano ha tenido un éxito limitado a la hora de reducir la cantidad de fondos de coparticipación destinados a determinadas provincias, a pesar de sus intentos.
Si bien las transferencias discrecionales del gobierno central son pequeñas en comparación con las automáticas, están sujetas a cambios sin aprobación legislativa y se han reducido en el pasado. S&P considera que estas transferencias, que representan en promedio el 6,5% de los ingresos provinciales, corren un mayor riesgo de reducción, dados los severos desequilibrios macroeconómicos a nivel soberano y la posibilidad, en discusión, de que las provincias participen en el ajuste fiscal nacional.
También considera que la mayor parte de los fondos designados para la coparticipación podría reducirse si la próxima administración buscara reducir los impuestos. Esto requeriría un cambio en el nivel o la composición de los dos impuestos principales que componen los fondos de coparticipación: el impuesto a las ganancias y el IVA.
Cambios Impositivos, Reclamos Judiciales
Las reformas a gran escala son poco frecuentes, pero cambios impuestos por el gobierno central aún pueden perjudicar las finanzas de los gobiernos locales. Hacer modificaciones a la Ley de Coparticipación requieren la aprobación de todas las provincias. Por ello, no ha habido cambios significativos.
Algunos acuerdos entre el gobierno central y las provincias han cambiado la distribución de la coparticipación primaria. El marco básico y la distribución de fondos han estado vigentes desde 1988 y se basan en proporciones fijas que no guardan relación directa con el tamaño, la población o las necesidades financieras de las provincias.
A pesar del estatus autónomo de las provincias el gobierno central tiene la capacidad de interferir en las finanzas de las provincias mediante enmiendas a las responsabilidades de ingresos y gastos.
Los cambios en las transferencias no automáticas, que no se rigen por la ley de coparticipación, han sido el principal canal a través del cual el soberano ha transferido responsabilidades a las provincias, que suelen recurrir a la corte para impedir esos cambios. Si bien los fallos legales frecuentemente favorecen a los gobiernos locales en tales casos, el proceso es lento y las decisiones judiciales son difíciles de hacer cumplir.
Dólares restringidos; Transferencias y Banco Central
En junio de 2023, el Banco Central tomó la medida, sin precedentes, de anunciar restricciones al acceso de las provincias a moneda extranjera al tipo de cambio oficial y le exigió refinanciar la deuda o buscar acceder a nuevo financiamiento como condición para tener acceso a dólares para afrontar el pago principal.
La opaca redacción de las restricciones ha dado lugar a diferentes interpretaciones y al menos a una disputa legal. A la fecha, todas las provincias que han intentado acceder al tipo de cambio oficial han podido hacerlo, aunque una provincia (Tierra del Fuego) anunció una reestructuración de su deuda como resultado del anuncio del Banco Central. Si bien las provincias quieren evitar reestructuraciones adicionales este año, se considera que la política del BCRA aumenta los riesgos de liquidez y de pago, dada la incapacidad de las provincias para ahorrar en dólares y a que su servicio de deuda está denominado en gran medida en moneda extranjera.
Disparidades Fiscales entre provincias
Los promedios provinciales ocultan variaciones. Las transferencias del gobierno central varían desde el 20% de los ingresos en Neuquén, que recauda una cantidad importante de regalías por la producción de hidrocarburos, hasta el 77% en Jujuy, una de las provincias más dependientes de esos fondos.
Las disparidades fiscales entre las provincias antes de las transferencias son significativas: los ingresos per cápita de las provincias más ricas son 14 veces los de las más pobres (y 11 veces excluyendo las provincias que recibieron regalías de petróleo y gas). Esta diferencia se reduce a aproximadamente 4x después de las transferencias.
Los ingresos locales (excluidas las contribuciones al sistema previsional) promedian el 38% de los ingresos totales de las provincias. Los impuestos locales primarios incluyen el impuesto sobre los ingresos brutos (alrededor de 75%), seguido de los impuestos a la propiedad (para los municipios), los impuestos sobre los automóviles y los impuestos al sello (transacciones inmobiliarias).
En teoría, algunas provincias y municipios tienen mayor autonomía fiscal debido a su menor dependencia de las transferencias federales. Sin embargo, el margen real para aumentar los ingresos locales es muy pequeño, dadas las pronunciadas restricciones fiscales y económicas en Argentina. Además, el mecanismo de coparticipación no ofrece incentivos para ampliar la generación de ingresos locales.